Αρχική Απόψεις Aρθρα Γραμματική Αλοιμόνου: Το δικαίωμα της Αναφοράς στις Αρχές

Γραμματική Αλοιμόνου: Το δικαίωμα της Αναφοράς στις Αρχές

8

Το δικαίωμα της Αναφοράς στις Αρχές

της Γραμματικής Αντ. Αλοιμόνου, δικηγόρου

Το δικαίωμα της αναφοράς στις αρχές αποτελεί παλιό παραδοσιακό δικαίωμα, το οποίο περιλήφθηκε στις Διακηρύξεις των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και στα Συντάγματα της Γαλλικής Επανάστασης. Από αυτά τα δύο επαναστατικά  συνταγματικά κείμενα διαμορφώθηκε ο λεγόμενος «κλασσικός κατάλογος» των ατομικών δικαιωμάτων, μεταξύ των οποίων περιλάμβάνεται το δικαίωμα της υποβολής αναφοράς στις Αρχές.

                        Το συγκεκριμένο δικαίωμα θεμελιώνει το καθήκον της αρμόδιας Αρχής να δεχθεί την αναφορά και να απαντήσει στον κάθε αναφερόμενο. Με την άσκησή του ο διοικούμενος απευθύνεται στην αρμόδια ή την προϊσταμένη ή την εποπτεύουσα Αρχή, που έχει εκδώσει την πράξη, ζητώντας τη διεξαγωγή μιας απλής υλικής πράξης  ή την έκδοση μιας διοικητικής πράξης ή ζητά την ανάκληση, ακύρωση ή τροποποίηση μιας πράξης, που έχει εκδοθεί ήδη ή την αποτροπή ή και την επανόρθωση μιας ηθικής ή υλικής βλάβης. Με άλλα λόγια το δικαίωμα αυτό θεμελιώνει αξίωση για μια θετική ενέργεια ή παροχή ορισμένων υπηρεσιών από την πλευρά της διοίκησης είτε πρόκειται για το Κράτος είτε για την Αυτοδιοίκηση. Αποτελεί ένα δικαίωμα για την προστασία άλλου δικαιώματος. Διαφέρει σαφώς από το δικαίωμα της δικαστικής προστασίας, αφού ο αναφερόμενος δεν έχει αξίωση για ορισμένη απόφαση ή ενέργεια της διοίκησης, αλλά δικαιούται να κινήσει τη διοικητική διαδικασία και να απαιτήσει μια απάντηση.

Το δικαίωμα  της αναφοράς κατοχυρώνεται στο ισχύον Σύνταγμα σε δύο διατάξεις. Η άσκηση του δικαιώματος αναφοράς στις διοικητικές Αρχές κατοχυρώνεται στο άρθρο 10 του Συντάγματος, ενώ η άσκηση του δικαιώματος αναφοράς στη Βουλή προβλέπεται στο άρθρο 69 αυτού.   Βέβαια η δεύτερη περίπτωση αποτελεί μια ειδικότερη έκφανση του δικαιώματος της αναφοράς. Επομένως ως βασική διάταξη προκειμένου να προσδιορισθεί η έννοια της αναφοράς παραμένει το άρθρο 10 του Συντάγματος. Παράλληλα το ίδιο δικαίωμα ρυθμίζεται λεπτομερέστερα με το ΝΔ 796/1971, ενώ ήδη ο Ν. 1599/1986 για τις «Σχέσεις Κράτους – Πολίτη» ενεργοποιεί τη διάταξη του άρθρου 10 παρ. 3 του Συντάγματος, Ο τελευταίος αυτός νόμος στο άρθρο 16 καθιερώνει ρητά «δικαίωμα γνώσης των διοικητικών εγγράφων», δηλαδή την υποχρέωση της διοίκησης να παρέχει στον πολίτη τις πληροφορίες, που ζητά, θεσπίζοντας, όμως, και μια σειρά από σημαντικούς περιορισμούς.

Σύμφωνα, τώρα, με το άρθρο 10 του Συντάγματος και το Ν.Δ. 761/1971 το δικαίωμα της αναφοράς έχει διπλό περιεχόμενο. Πρώτον την άτυπη πρόσβαση στην Αρχή, χωρίς δυσμενείς συνέπειες για τον ενδιαφερόμενο και δεύτερον την αξίωση ταχείας ενέργειας και αιτιολογημένης απάντησης από Αρχή. Προβλέπουν ως προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση της αναφοράς τον έγγραφο τύπο, δεν επιτρέπουν να ασκηθεί μετά την παρέλευση μακρού χρονικού διαστήματος, ώστε να προφυλαχθεί η πραγματική κατάσταση που ήδη δημιουργήθηκε και, φυσικά, μπορεί να ασκηθεί «άπαξ». Είναι αυτονόητο ότι η αναφορά μπορεί να στρέφεται μόνο κατά ατομικής διοικητικής πράξης και όχι κατά κανονιστικής, διότι η τελευταία συνιστά ουσιαστικό νόμο. Δεν χρειάζεται να περιέχει «αιτιάσεις», μομφές δηλαδή ή παράπονα για τη συμπεριφορά στην Αρχή, αν και αυτό είναι η συνηθέστερη περίπτωση υποβολής, πρέπει, όμως, να ζητά από την Αρχή ορισμένη ενέργεια ή παράλειψη, διαφορετικά δεν πρόκειται για αναφορά. Όπως δεν θεωρείται αναφορά έγγραφο, το οποίο, ενώ πληρεί τις προϋποθέσεις, που θέτουν το Σύνταγμα και ο νόμος, έχει περιεχόμενο υβριστικό ή δυσφημιστικό ή συκοφαντικό Αρχής ή υπαλλήλου.

                        Φορείς του δικαιώματος της αναφοράς είναι σύμφωνα με το άρθρο 10 παρ. 1 του ισχύοντος Συντάγματος όλοι οι άνθρωποι και όχι μόνο οι Έλληνες πολίτες. Έτσι το δικαίωμα αυτό έχουν «έκαστος ή πολλοί ομού». Κατά τη διατύπωση της διάταξης, δεν περιορίζεται στους Έλληνες πολίτες, αλλά μπορεί να το ασκήσει «έκαστος», επομένως και οι αλλοδαποί και οι ανιθαγενείς και μάλιστα ανεξάρτητα από το αν η αναφορά αφορά ιδιωτικό συμφέρον του αναφερόμενου ή γενικό συμφέρον ή αν έχει πολιτικό ή μη περιεχόμενο. Δεν απαιτείται η συμπλήρωση ορισμένης ηλικίας των φυσικών προσώπων ούτε η δυνατότητα αυτοπρόσωπης άσκησης των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ωστόσο, ορισμένη ηλικία είναι απολύτως αναγκαία για την άσκηση των δικαιωμάτων αυτών, επομένως και της αναφοράς. Η σύνδεση της ικανότητας αυτοπρόσωπης άσκησης του δικαιώματος της αναφοράς με την δικαιοπρακτική ικανότητα και την αστική ευθύνη των ανηλίκων ( αρθρ. 128-129 και 917 Α.Κ ) οδηγούν στο συμπέρασμα ότι ανήλικος, που συμπλήρωσε το 10ο έτος της ηλικίας του είναι ικανός για άσκηση του δικαιώματος αυτού. Το δικαίωμα της αναφοράς κατοχυρώνεται και για τα νομικά πρόσωπα στο Ν.Δ. 796/1971. Αποδέκτες του δικαιώματος της αναφοράς του άρθρου 10 του Συντάγματος είναι μόνο οι διοικητικές αρχές. Προς αυτές απευθύνεται και δεν αναπτύσσει τριτενέργεια.

                        Το  δικαίωμα της αναφοράς περιορίζεται από τρεις «επιφυλάξεις νόμου», που περιλαμβάνονται στο άρθρο 10 παρ. 1 του Συντάγματος, που ορίζει ότι : α. Ο αναφερόμενος υποχρεούται να «τηρεί τους νόμους του κράτους». β. Η αρχή υποχρεούται σε ταχεία ενέργεια «επί τη βάσεις των κείμενων διατάξεων». γ. Η αρχή υποχρεούται επίσης σε έγγραφη αιτιολογημένη απάντηση προς τον αναφερόμενο «κατά τις διατάξεις του νόμου». Οι «νόμοι του Κράτους», τους οποίους οφείλει να τηρεί ο αναφερόμενος είναι οι γενικοί νόμοι, οι οποίοι δεσμεύουν και το δικαίωμα της αναφοράς.

                        Τέλος, η παραδεκτή άσκηση της αναφοράς θεμελιώνει κατά το άρθρο 10 παρ. 1 του Συντάγματος υποχρέωση της διοίκησης «εις ταχείαν ενέργειαν επί τη βάσει των κειμένων διατάξεων και εις έγγραφον ητιολογημένη απάντησιν προς τον αναφερόμενον  κατά τις διατάξεις του νόμου». Έτσι κατά το ΝΔ 796/1971 η Αρχή οφείλει να απαντήσει εγγράφως και αιτιολογημένα προς τον αναφερόμενο σε χρονικό διάστημα, που δεν μπορεί να υπερβεί τις τριάντα ημέρες από τη λήψη της αναφοράς. Όμως ο νόμος δεν προβλέπει για την Αρχεία προθεσμία μέσα στην οποία πρέπει να τελειώνει την υπόθεση, με αποτέλεσμα να υπάρχει γι’ αυτό μόνο η γενική υποχρέωση για «ταχεία ενέργειαν».

                        Μια βασική αδυναμία του δημοκρατικού μας πολιτεύματος είναι ότι δεν αναπτύχθηκε στη χώρα μας η κοινωνία των πολιτών. Έτσι μέσα στο πολιτικό μας σύστημα ο πολίτης καταπιέζεται και ταλαιπωρείται από τη γραφειοκρατία και την κακοδιοίκηση. Έτσι παρόλο που τα τελευταία χρόνια έχουν γίνει σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση της βελτίωσης των σχέσεων διοίκησης – πολιτών, ταχύτερης ενημέρωσης, εξυπηρέτησης και διαφάνειας της διοικητικής δράσης ( κρατικής και αυτοδιοικητικής ) δεν δημιουργήθηκαν σχέσεις αμοιβαίας συνεργασία και εμπιστοσύνης ανάμεσα τους. Αυτό θα επιτευχθεί μόνο αν τεθούν φραγμοί στην αυταρχικότητα και στις αυθαιρεσίες της διοίκησης με έλεγχο των οργάνων της, πράγμα που προϋποθέσει την ενεργοποίηση μηχανισμών κοινωνικού ελέγχου, ανάμεσα στους οποίους θεσμοί όπως ο Συνήγορος του Πολίτη και ο Συμπαραστάτης του δημότη και της επιχείρησης καλούνται να διαδραματίσουν πρωταγωνιστικό ρόλο, αφού και μόνο η θεσμοθέτησή τους, πόσο μάλλον η λειτουργία τους συνδέονται άμεσα με την ενίσχυση της δημοκρατίας και την αύξηση της αξιοπιστίας του πολιτικο – διοικητικού μας συστήματος. Ακόμη περισσότερο η ανάπτυξη του θεσμού συμβάλει στην ενίσχυση του Κράτους Δικαίου μια και οι ανεξάρτητες αυτές αρχές, ως κατεξοχήν αρμόδιες για να δέχονται διοικητικές αναφορές των πολιτών, ενεργούν περισσότερο ως υπερασπιστές του πολίτη, παρά ως τρίτος που παρεμβαίνει για να λύσει με ευέλικτο και συνοπτικό τρόπο μια διαφορά. Και φυσικά ας ληφθεί υπόψη ότι οι διαμεσολαβητικοί θεσμοί (διαιτησίες, εσωτερικός έλεγχος κλπ) έχει κριθεί ότι μπορούν να προαγάγουν τη δημοκρατία γιατί δίνουν τη δυνατότητα στη διοίκηση να ‘αυτοδιορθώνεται’. Το σύστημα του ελέγχου μέσω της επιβολής κυρώσεων έχει αποτύχει γιατί δεν έχει τον εκπαιδευτικό χαρακτήρα προς τη διοίκηση, με αποτέλεσμα η κακοδιοίκηση να πολλαπλασιάζεται και η αντιμετώπιση των επί μέρους περιπτώσεων να είναι δύσκολη και ακριβή (δικαστήρια κλπ). Οι ήπιοι θεσμοί ελέγχου (με διαμεσολαβητική δράση και όχι εκτελεστότητα)  επιτυγχάνουν περισσότερο στην επίλυση των ατομικών υποθέσεων και στη βελτίωση της διοικητικής κουλτούρας, η οποία είναι απαραίτητη στην καταπολέμηση των καθημερινών προβλημάτων στη σχέση διοίκηση – πολίτη